人民陪审员制度的实行是我国司法体制改革的一项重要举措，是架起人民群众代表直接参与审判活动的桥梁，也是促进审判公开、公正，加强审判监督的一种有效形式，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要意义。近年来，随着镶黄旗人民法院受理案件的不断增多，各类新型案件大量增加，审判中遇到的新情况、新问题也层出不穷，人民陪审员参与案件审理，不仅与法官专业知识结构进行了互补，促进了司法公正，同时也实现了案件法律效果和社会效果、政治效果的统一。为了使人民群众对人民陪审工作的了解，提高人民陪审员对法院工作重要性的认识，充分发挥人民陪审员的法律作用，深入扎实的把人民陪审员工作开展推进，通过对我院人民陪审员工作的选任、培训、管理和司法实践的分析和研究，形成如下调研报告：
一、镶黄旗人民法院陪审员的基本情况
我院在2013年5月底通过旗人大常委会任命八名人民陪审员。八名陪审员分别来自不同的工作岗位。从人员年龄结构来看，平均年龄在31岁左右；从学历来看，大专学历6人，本科学历2人；从专业来看，法律专业毕业的4人，蒙古族专业毕业1人，会计专业毕业1人，其中1名社区主任是在职大专学历；从职业来看，党群干部1人，社区服务人员4人，村官1人；从民族来看，汉族2人，蒙古族6人；从性别来看，女性6人，男性2人。
综上分析，镶黄旗人民法院的人民陪审员学历较高，符合少数民族聚居地的要求，年龄结构合理，年富力强，人民陪审员综合素质较高。
二、人民陪审员参与案件情况及主要特点
（一）人民陪审员参审情况
镶黄旗人民法院自实行人民陪审员参与审理案件以来，认真贯彻落实人民陪审员陪审制度，以各种措施充分保障和促进人民陪审员参审各类案件，并确保审理案件的质量、效率、效果。
2011年，镶黄旗法院人民陪审员共参与审理了各类案件58件，其中刑事案件参审8件，民商事案件参审50件。
2012年，镶黄旗法院人民陪审员共参与审理了各类案件62件，其中刑事案件参审12件，民商事案件参审50件。
2013年，镶黄旗法院人民陪审员共参与审理了各类案件77件，其中刑事案件参审7件，民商事案件参审70件。
（二）主要特点
1、参审案件数量逐年大幅递增
近几年来，镶黄旗法院对陪审工作高度重视，把贯彻落实好人民陪审员制度作为司法改革的大事来抓，注重结合本院实际，切实加强了对人民陪审员工作的组织领导管理。明确各办案庭人民陪审案件的比例，有效保障和促进了人民陪审员更多地参与案件审理。使人民陪审员参审案件数量呈逐年大幅上升趋势，有效发挥了人民陪审员参与司法、监督司法的作用，同时也大大缓解了法院案多人少的矛盾。
2、参审案件类型多元化
随着镶黄旗法院对人民陪审工作重视程度不断提高，办案法官对人民陪审工作的认识，走出了以前认为人民陪审员大多缺乏必要的法律知识，参与庭审工作只是走过场等误区，在办理案件中主动邀请人民陪审员参与案件审理，接受社会监督。参审的案件也由以前的民事案件为主扩大到刑事、商事等各类案件。
3、人民陪审员参审案件均由人民法院依职权决定
近几年来，镶黄旗法院当事人申请人民陪审员参审的案件为零，全部是法院依职权决定人民陪审员参审的案件。
三、人民陪审员存在的问题
1、人民陪审员的履职程序规定不完善。法律、法规未对当事人申请陪审员审判案件的申请时间及其程序等作出规定。实践中，绝大多数当事人并不知晓自己享有选择人民陪审员参与案件审理的权利，法院亦未主动告知当事人该项诉讼权利。人民法院主动选取人民陪审员人选，其行为增强了决定陪审员参审的任意性。诉讼法和有关司法解释没有关于规范陪审员履职和保证陪审员履职的具体规定，对职业法官不能形成行为指导和有效制约，导致职业法官主导审判全过程，陪审员参与哪些审判环节、能否有机会履行职务、怎样有效履行职务，基本上是以职业法官的意志为转移。陪审员与职业法官并不能“平等”履职，陪审员似有若无，从而导致陪审员履职上的任意性、作用上的有限性、效果上的不确定性，陪审员的自身优势不能得到发挥，履职效果并不佳。最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，对陪审员参加合议庭评议发表意见的内容和顺序做了明确规定，仅仅解决了合议环节的两个问题。对于庭审及其他环节的规范和保障问题，还有待进一步完善。
2、少数人民陪审员能力较为突出，法律知识、社会知识丰富，工作积极性高，善于思考，对问题有独到的见解。但多数陪审员普遍缺乏系统的法律知识，对案件没有自己的见解，陪审与陪衬区别不大。“陪而不审”、“合而不议”等现象长期存在，其中一个重要原因是陪审员的职权与其专业素质不对称，其专业素质与法律赋予的任务不相适应，显然不足以应付各种案件。在庭审中，由于人民陪审员往往是庭审当天提前一两个小时到法庭开始阅读案件，熟悉案件，对于一些复杂疑难懂得案件，一两个小时根本就熟悉不了案情，所以开庭的时候就会产生不提问、不发言，当作“陪衬”的情况。在审判实践中，大多数人民陪审员称，参加审判活动“缩手缩脚”，“不敢大胆参加审判活动，觉得自己对法律什么都不懂，也说不上什么话”。从司法技能的角度讲，要求陪审员对高度专业的法律问题进行分析、判断，也是强人所难。陪审制的本意是让非职业法官即无法律专门训练背景的外行人参加审判，以避免专业法官因为长期的专业习惯形成可能的偏见。一般公民参加审判活动，其主要价值就在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧，提高对案件事实认定的效率和准确性。因此，要求陪审员像职业法官那样，同时在认定事实、适用法律、作出裁判等方面既不客观，也不可行。在案件合议时，由于人民陪审员专业水平的限制，对事实认定和证据的采信以及法律适用等方面，难以做出正确的选择和判断。他们虽然与法官有平等的评议和表决权，但是为了不出错和不出丑，在案件评议的时候往往会闭口静听，表决时随声附和，没有发挥陪审员应有的作用。
3、法院在陪审员的管理方面没有形成有效的监督、考核、奖惩机制。多数法院在思想上并没有真正认识到陪审员制度的重大意义，没有真正重视陪审员工作，对陪审员的管理比较松散。没有制度规范人民陪审员参加审判活动的日常管理工作的具体规定。实践中，没有关于陪审员履职情况的档案资料和考评办法，没有对职业法官提出保障陪审员有效履职的岗位目标和配套措施，致使陪审员参审流于形式成为常态。人民陪审员大都是兼职，各有本职工作，参加陪审时间不能保障，部分人民陪审员对参与陪审制度的意义和作用认识不足，缺乏参加审判活动的积极性。少数情况下人民陪审员以单位另有工作任务而拒绝参加审判活动，只是把人民陪审员只是作为一种政治待遇享受。大多数人民陪审员除了上任之初参加过培训，以后很少参加法律业务知识的培训，加之大部分人民陪审员另有本职工作，没有足够的时间自我强化法律知识，所以，陪审员的专业知识总体上无法得到实质上的提高。
三、完善人民陪审工作的建议
1、加强对人民陪审员工作的宣传和调研力度，提高对人民陪审员工作的重视。要加大对人民陪审员制度的宣传力度，使人民群众充分重视新形势下加强人民陪审员工作的重要性，特别是通过宣传提高案件当事人的参与意识，自觉积极申请人民陪审员参审自己所涉案件。积极采取多种形式，充分利用报刊、广播电视、网络等各种媒介，发挥社会舆论的作用，大力宣传人民陪审员制度的重要意义。鼓励干警及人民陪审员积极撰写稿件、调研文章，介绍优秀人民陪审员的典型事例，广泛宣传人民陪审员的作用，提高社会各界对人民陪审员的认知程度，增强人民陪审员的职业荣誉感，在全社会营造支持人民陪审员依法履行审判职责、弘扬司法民主的良好氛围。
2、细化人民陪审员的权利和义务，充分发挥人民陪审员的工作积极性。细化人民陪审员的履职程序及工作要求。（1）参与庭前准备程序，保证陪审员“主动”介入案件审理工作；要求陪审员庭前阅卷，熟悉案情，与审判员共同确定审理重点，制定庭审提纲；设置庭前调解程序，发挥陪审员的调解优势。（2）协助庭审，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审，对审理过程中遗漏调查的问题或自己认为需要调查的问题应主动发问。（3）完善合议庭评议机制。建议将疑难、复杂案件的合议程序分成两个阶段。一是庭审前合议，主要围绕庭前证据交换、诉争焦点的确定及庭审需重点查清的事实和证据，确定合议庭成员的合理分工，便于陪审员了解案情、明确职责。二是庭审评议，要求陪审员独立、充分地发表意见，建立辩论机制，避免简单附和。人民陪审员在陪审期间同审判员有同行权利，要从保证司法公正、促进民主法治的政治高度出发，积极运用人民陪审员制度，充分调动人民陪审员的积极性。准确把握人民陪审员贴近群众贴近社会并代表人民与司法审判的定位，充分尊重人民陪审员独立的地位，认真研究和采纳他们的意见，有效实现法官与陪审员间的优势互补，良性互动，提升司法的能动力，最大限度的实现公正正义。
3、认真开展培训，不断提高人民陪审员的政治素质和履职能力。认真开展岗前培训、定期培训和日常培训，采取定期培训与日常培训相结合，脱产培训与在职学习相结合的办法，有针对性地组织人民陪审员进行业务技能培训，不断提高法律业务水平。不定期地组织人民陪审员进行庭审观摩、旁听案件和陪审经验交流，提高人民陪审员陪审技能。针对人民陪审员陪审案件的范围和对法律知识掌握程度的个体差异，采取多种形式对其进行分类培训；组织人民陪审员系统学习法官职业道德、法学基础理论及各类审判基础知识；加强对基层法庭的人民陪审员民事审判基础知识及调解技能的培训。
4、优化陪审员的队伍结构、充分发挥陪审职能。我院拟成立人民陪审员选拔工作领导小组，具体负责人民陪审员选拔工作。建立和完善人民陪审员的选任机制，拓宽选任渠道。坚持选任人民陪审员由其单位或户籍所在地基层组织推荐，发出公告鼓励个人自荐报名；坚持由院长提出人选，报请旗人大常委会任命；坚持统一标准，严格选拔程序，严格资格审查。根据本地的实际情况，适当的调整选任人民陪审员的结构，选任陪审员时根据当地实际情况，不一味追求高学历，放宽了对陪审员的学历要求，根据案件的特点选任社会阅历丰富、德高望众、善于作调解工作、热心参加公益活动的人担任陪审员。同时降低机关单位和城镇居民的比例，加大从农牧区人员中选拔陪审员。进一步加大人民陪审员的参审范围，注重陪审员在邻里纠纷、婚姻家庭、土地承包、草场侵权、人身损害等案件的参审比例，充分发挥陪审员的基层工作能力。
5、加强管理，健全制度，保障人民陪审员依法行使职权。一要保障人民陪审员全程参加诉讼。在庭审前，人民陪审员享有同法官相同的权利，提前阅卷、调查取证；庭审中，询问双方当事人，查明案件事实；庭审后，积极参加合议庭评议，充分发表自己的意见；对人民陪审员与审判长意见有重大分歧的，提请审判委员会讨论决定；审判委员会讨论案件，邀请有异议的人民陪审员参加。二要委托人民陪审员独立调解案件。对案情简单、争议不大或当事人同意调解（和解）的诉讼案件及执行案件，委托人民陪审员独立开展调解工作。三要加强人民陪审员规范管理，不断提高人民陪审员政治素质、业务素质、职业道德素质，强化与业务庭进行联系和协调，安排陪审事务。四要健全人民陪审员考核激励机制。确定政治部为人民陪审员日常管理机构，对人民陪审员培训、参加庭审安排、日常活动、考核实行一体化管理，建立人民陪审员信息档案，随时更新、记录人民陪审员的基本信息，培训情况、参加陪审情况等情况，从而对每位人民陪审员工作情况有比较全面的了解和掌握。每年开展一次评选优秀人民陪审员活动，对优秀人民陪审员予以奖励，对个别不胜任人民陪审员工作的，及时报请旗人大常委会调整。五是为人民陪审员提供必要的履职条件和物质保障。为人民陪审员提供有关报纸和学习资料；积极沟通协调，落实经费保障，将人民陪审员参加审判活动的补贴和实施陪审员制度所需的经费开支列入法院业务经费预算，报财政足额拨付，按时足额发放人民陪审员在执行职务期间和参与案件审理时发生的合理补助。从待遇上解决陪审员的补助等问题，解除人民陪审员的后顾之忧，激发人民陪审员的工作积极性。
镶黄旗人民法院
2014年9月24日
